C’è una fotografia che racconta meglio di ogni discorso da cosa nasce il Dipartimento della Protezione Civile italiana. La scattano le agenzie nei giorni successivi al 23 novembre 1980, lungo le strade dell’Irpinia. Si vedono case spaccate a metà, coperte da una coltre di polvere e cemento, e ai bordi della strada uomini in abiti civili che scavano a mani nude. Non sono soccorritori: sono parenti delle vittime. I soccorsi organizzati arriveranno dopo cinque giorni. Gli abitanti di Sant’Angelo dei Lombardi, di Conza della Campania, di Lioni, di Laviano, in quei cinque giorni sentono ancora qualcuno respirare sotto le macerie. Poi, lentamente, sentono solo il silenzio.

Quel silenzio diventa un atto di accusa. Diventa la domanda che farà il presidente Sandro Pertini in televisione, due settimane dopo, con la voce che gli si rompe più volte: «Dove sono stati lo Stato e i suoi Vigili del Fuoco?».

Il Dipartimento della Protezione Civile nasce per rispondere — finalmente — a quella domanda.

Prima del 1980: un Paese senza memoria operativa

Per capire perché l’Italia ha aspettato quasi quarant’anni dalla Liberazione per dotarsi di un sistema nazionale di protezione civile, bisogna mettere insieme tre fatti.

Il primo è geografico. L’Italia è il paese europeo più esposto al rischio sismico per estensione di territorio interessato. È uno dei più esposti al rischio idrogeologico. Ha vulcani attivi a meno di trenta chilometri da grandi città: Vesuvio e Campi Flegrei vicino a Napoli, Etna vicino a Catania. Dal 1900 in poi conta in media un terremoto distruttivo ogni quindici anni.

Il secondo è storico. La Repubblica eredita dal Regno una Direzione generale della Protezione Antiaerea trasformata, nel dopoguerra, in un servizio di protezione civile incardinato nel Ministero dell’Interno, dipendente dai Vigili del Fuoco e dalle Prefetture. Funziona — bene o male — per le emergenze contenute (incendi, alluvioni locali, incidenti). Non funziona affatto per le catastrofi su scala regionale: lo dimostra il Vajont (1963), lo dimostra il Belice (1968), lo dimostra il Friuli (1976). Ogni volta lo schema è uguale: emergenza che coglie impreparati, soccorsi che arrivano in ritardo, ricostruzione che dura decenni.

Il terzo è politico. Per due decenni la classe dirigente italiana considera la protezione civile un capitolo di “ordine pubblico”. Il modello è quello dell’Ente di Protezione Antiaerea: difendere i cittadini dall’attacco del nemico, non dalla terra che si apre. Mancano ingegneri, mancano geologi, manca soprattutto una catena di comando civile capace di mobilitare in poche ore migliaia di uomini, mezzi, e logistica.

L’Irpinia rivela questo vuoto a milioni di italiani che lo vedono in diretta televisiva.

1981: il primo passo, lento e doloroso

Il governo Forlani, nel pieno dell’emergenza, nomina Giuseppe Zamberletti Commissario straordinario. Zamberletti — democristiano, già sottosegretario in più governi — non è un tecnico. È un parlamentare di lungo corso, esperto di Mezzogiorno, con una capacità organizzativa che gli fa guadagnare presto il soprannome di «il padre della protezione civile italiana».

Ritratto istituzionale di Giuseppe Zamberletti, parlamentare italiano e prima figura di vertice della Protezione Civile italiana, considerato il padre del sistema
Giuseppe Zamberletti (1933-2018), il padre del sistema italiano di Protezione Civile. Dal Friuli del 1976 all’Irpinia del 1980, la sua figura segna la transizione del soccorso italiano da emergenza affrontata caso per caso a sistema organizzato e permanente.

Quando Zamberletti arriva ad Eboli il 25 novembre 1980, trova un caos. Le strade sono interrotte, le comunicazioni assenti, le strutture sanitarie locali in ginocchio, e una popolazione di trecentomila sfollati sparsa tra centinaia di comuni della Campania e della Basilicata. La macchina dei soccorsi è frammentata tra Vigili del Fuoco, Esercito, Croce Rossa, volontari spontanei arrivati da ogni parte d’Italia.

In sei mesi Zamberletti improvvisa quello che lo Stato non aveva mai messo a sistema: una catena di comando, una mappa logistica, un coordinamento delle associazioni di volontariato, una pianificazione della ricostruzione. Lo fa con un mandato di emergenza, ma capisce immediatamente che dopo l’Irpinia non si può tornare al “prima”. Quella esperienza deve diventare struttura permanente.

Febbraio 1982: nasce la figura del coordinamento

Il 7 febbraio 1982 Zamberletti viene nominato Ministro per il coordinamento della Protezione Civile nel governo Spadolini I. È un ministro senza portafoglio, una figura che fino ad allora non era mai esistita nell’ordinamento italiano. Il suo dicastero non ha né palazzo né burocrazia: ha un mandato di coordinamento sulle altre amministrazioni dello Stato.

A pochi mesi dalla nomina arriva un evento che cambierà ancora di più la percezione collettiva: giugno 1982, Vermicino. Il piccolo Alfredo Rampi cade in un pozzo artesiano vicino Frascati. Per tre giorni l’Italia intera segue in diretta i tentativi di salvataggio. Vigili del Fuoco, scavatori, speleologi, volontari, persino lo stesso presidente Pertini nelle pause tra una commemorazione e l’altra. Alfredo non si salva. Ma il Paese, mentre lo aspetta, capisce che la protezione civile non è solo un grande terremoto — è anche un bambino in un pozzo, è il malato isolato dalla neve, è la famiglia bloccata dall’alluvione.

Vermicino entra nei manuali di comunicazione del rischio di tutto il mondo come il primo grande evento di “diretta televisiva continua” su un’emergenza. Da quel momento il giornalismo dell’emergenza non sarà più lo stesso. E la protezione civile italiana inizia a costruire — pian piano — anche una dottrina della comunicazione.

1984-1990: il Dipartimento prende forma

Il 22 maggio 1984 un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri istituisce formalmente il Dipartimento della Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio. Per la prima volta nella storia repubblicana, una struttura amministrativa è incaricata in modo permanente del coordinamento dei soccorsi. Ha sede a Roma, in via Ulpiano, e poi in via Vitorchiano, dove sorgerà la Sala Italia: il cervello operativo del sistema, attivo 24 ore su 24 da allora a oggi.

Sei anni dopo, il DPCM n. 112 del 13 febbraio 1990 ridefinisce in modo organico le competenze del Dipartimento, distinguendo tra:

  • previsione e prevenzione dei rischi (la parte tecnica e scientifica);
  • soccorso (l’intervento durante l’evento);
  • superamento dell’emergenza (la fase di transizione verso la ricostruzione).

È in questi anni che si forma il modello a tre velocità ancora oggi in vigore: previsione (chi studia il rischio), prevenzione (chi prepara il territorio), risposta (chi interviene). Tre fasi distinte, tre catene di comando interconnesse.

24 febbraio 1992: la Legge 225

Il vero atto di nascita del Servizio Nazionale di Protezione Civile è la Legge 24 febbraio 1992 n. 225. La firma il presidente Cossiga. Ne è padre politico Zamberletti, ma il testo è frutto di un lavoro parlamentare lungo e trasversale, con il contributo di esperti come Franco Barberi (vulcanologo), Enzo Boschi (sismologo, futuro presidente dell’INGV), Pietro Lembo (giurista).

La legge 225 è una rivoluzione costituzionale della protezione civile italiana. Stabilisce per la prima volta che la protezione civile non è un servizio di un singolo ministero, ma un Sistema che integra:

  • lo Stato (Dipartimento, Vigili del Fuoco, Forze Armate, Forze di Polizia, Corpo Forestale);
  • le Regioni (oggi le 21 amministrazioni regionali e provinciali autonome);
  • le Province e i Comuni (con i Sindaci come autorità locali di protezione civile, ai sensi dell’art. 15 della legge);
  • il volontariato organizzato (riconosciuto per la prima volta come componente strutturale del Sistema, non più come “supporto occasionale”);
  • la comunità scientifica (INGV, ISPRA, CNR, Università, Centri di Competenza).

La 225 è anche la prima legge italiana a parlare apertamente di rischio: la introduce come categoria operativa, costringe lo Stato a mappare il rischio sismico, idrogeologico, vulcanico, industriale, e a costruire piani di emergenza comunali obbligatori. Ogni Comune italiano, da quel momento in avanti, deve sapere — su carta — cosa fare se.

L’Italia diventa, in quegli anni, un modello internazionale: dagli anni Novanta in poi il sistema italiano è studiato e copiato da Spagna, Grecia, Portogallo, Croazia, e più tardi da Francia e Germania.

1996-2018: vent’anni di rodaggio (e di errori imparati)

Il sistema costruito da Zamberletti viene messo alla prova ogni due o tre anni:

  • alluvione di Sarno (1998), terremoto Umbria-Marche (1997)
  • alluvione di Soverato (2000), terremoto Molise/San Giuliano di Puglia (2002)
  • alluvione delle Marche (2003), terremoto dell’Aquila (2009)
  • terremoto del Centro Italia (2016-2017), alluvione di Genova (più volte)
  • frana di Rigopiano (2017).

Ogni emergenza è una scuola. Ogni scuola produce direttive, circolari, modifiche normative. Tra le più importanti:

  • Legge 401/2001 — assegna al Capo del Dipartimento un ruolo politico più marcato, con poteri di ordinanza per il superamento dell’emergenza.
  • Direttiva PCM 27 febbraio 2004 — istituisce ufficialmente il Sistema di Allertamento Nazionale per il rischio idrogeologico e idraulico, basato sui Centri Funzionali regionali.
  • DPCM 12 gennaio 2012 — definisce gli indirizzi operativi per la formazione del volontariato di protezione civile: standard nazionali per i corsi base, per la specializzazione, per l’aggiornamento continuo.
  • Direttiva PCM 9 novembre 2012 — disciplina la catena di comando in emergenza tra Stato, Regioni, Province e Comuni, con una novità storica: il DICOMAC (Direzione di Comando e Controllo) che riunisce tutti i livelli istituzionali in un unico luogo fisico durante le emergenze nazionali.

In questi anni il Dipartimento smette di essere “la macchina di Zamberletti” e diventa una istituzione tecnica matura. I Capi del Dipartimento si succedono — Elveno Pastorelli, Franco Gabrielli, Fabrizio Curcio, Angelo Borrelli (durante la pandemia COVID-19), Fabrizio Curcio di nuovo, Fabio Ciciliano (in carica) — ognuno lasciando una traccia diversa: chi sulla prevenzione, chi sulla gestione operativa delle grandi emergenze, chi sulla comunicazione del rischio.

2 gennaio 2018: il Codice della Protezione Civile

Il Decreto Legislativo 2 gennaio 2018 n. 1 — il “Codice della Protezione Civile” — è il punto di arrivo di trentasei anni di evoluzione normativa. Sostituisce e abroga la Legge 225/1992. Riunisce in un unico testo organico ottanta diverse fonti normative stratificate negli anni. Riformula in linguaggio più chiaro le definizioni operative: componenti, strutture operative, livelli di evento (di rilievo locale, regionale, nazionale), fasi della pianificazione.

Il Codice riconosce in modo esplicito tre principi che la 225 aveva solo accennato:

  1. Sussidiarietà. La risposta parte dal livello più vicino al cittadino — il Comune, con il Sindaco autorità locale di protezione civile — e sale a livelli superiori solo quando l’evento eccede la capacità di risposta locale.
  2. Partecipazione del cittadino. Il cittadino non è un soggetto passivo da soccorrere: è una componente attiva del Sistema. Deve essere informato, formato, e — se vuole — può aderire come volontario di protezione civile, con i diritti e i doveri previsti dall’articolo 39 e seguenti del Codice.
  3. Integrazione tra ricerca scientifica e risposta operativa. Le decisioni in emergenza si prendono sulla base di dati scientifici, prodotti da Centri di Competenza riconosciuti — INGV per la sismologia e la vulcanologia, ISPRA per il rischio idrogeologico, CNR-IRPI per le frane, e altri.

Il Codice è ancora la legge in vigore. Le sue direttive attuative continuano ad evolvere, ma la cornice è quella.

Cosa significa per noi, qui a Genzano di Roma

Il Gruppo Comunale Volontari di Protezione Civile di Genzano di Roma esiste perché esiste questo Sistema. Non siamo una emanazione del Comune in senso stretto: siamo una componente del Servizio Nazionale di Protezione Civile ai sensi del D.Lgs. 1/2018. Il nostro Sindaco è autorità locale di protezione civile ai sensi dell’articolo 12 del Codice. La nostra catena di comando passa per il Centro Operativo Comunale quando viene attivato, sale al Centro Funzionale Regionale del Lazio per le allerte meteo, raggiunge il Dipartimento per gli eventi di rilievo nazionale.

E quando un nostro volontario scende in piazza, indossa una divisa riconosciuta dalla Repubblica. Quell’uniforme è il punto di arrivo di un percorso lungo quarant’anni che inizia con un signore in cravatta in piedi tra le macerie di Sant’Angelo dei Lombardi, una mattina fredda di novembre del 1980.

Per approfondire

Sul nostro sito:

Fonti istituzionali:

Fonti: Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri; Normattiva; archivi storici del Gruppo Comunale di Genzano; Storia della Protezione Civile italiana (Zamberletti, Mondadori 2014).