1Che cos'è la protezione civile

Nel linguaggio comune «protezione civile» evoca un’organizzazione: i volontari con la pettorina, i mezzi, la colonna mobile. È un’immagine vera ma parziale. Sul piano giuridico e scientifico la protezione civile non è un soggetto, ma una funzione pubblica — un compito dello Stato e della comunità — esercitata da un sistema che riunisce molte istituzioni e molti attori. Capire questa distinzione è il primo passo per studiare la materia: tutto il resto del manuale ne discende.

1.1 Una funzione, non soltanto un soggetto

Il riferimento è il Codice della protezione civile, il decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, in vigore dal 6 febbraio 2018. Il suo articolo 1 apre con una definizione che conviene leggere per intero:

«Il Servizio nazionale della protezione civile […], definito di pubblica utilità, è il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo.»

Tre parole reggono l’intera architettura. La protezione civile è una funzione (un compito permanente, non un’attività occasionale); è esercitata da un sistema (il Servizio nazionale, una rete di componenti, non un singolo corpo); ed è di pubblica utilità (serve l’interesse generale, e questo qualifica anche il ruolo del volontario). Il Gruppo Comunale di Genzano, come ogni altra organizzazione del settore, non «è» la protezione civile: ne è una componente operativa.

1.2 Le finalità: che cosa si protegge

La definizione elenca con precisione i beni tutelati: la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente. È un perimetro ampio, che il legislatore del 2018 ha esteso esplicitamente agli animali e all’ambiente, segnando il passaggio da una protezione incentrata sulla sola persona a una visione che include l’ecosistema e il patrimonio.

Altrettanto netta è l’individuazione delle minacce: gli eventi calamitosi «di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo». La protezione civile non si occupa quindi soltanto di terremoti e alluvioni, ma anche dei rischi tecnologici e antropici — incidenti industriali, contaminazioni, blackout. Questa doppia origine, naturale e antropica, è la chiave del catalogo dei rischi trattato nella Parte VII.

1.3 Le quattro attività

Se l’articolo 1 dice perché esiste la protezione civile, l’articolo 2 dice che cosa fa. Sono quattro attività:

«Sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi, alla gestione delle emergenze e al loro superamento.» (art. 2, comma 1)

In sintesi, e rinviando alla Parte VI per la trattazione completa:

• la previsione è lo studio degli scenari di rischio, «per le esigenze di allertamento del Servizio nazionale […] e di pianificazione» (art. 2, comma 2);
• la prevenzione riunisce le attività «strutturali e non strutturali» dirette a evitare o ridurre i danni (art. 2, comma 3): dall’opera di difesa del suolo fino all’informazione e all’educazione;
• la gestione dell’emergenza è «l’insieme, integrato e coordinato, delle misure e degli interventi diretti ad assicurare il soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite» (art. 2, comma 6);
• il superamento dell’emergenza consiste nelle misure «volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita» (art. 2, comma 7).

Un punto merita attenzione fin da subito. Tra le attività di prevenzione non strutturale, l’articolo 2, comma 4, lettera e), colloca l’educazione e la cultura del rischio. È la base giuridica del lavoro divulgativo del Gruppo e, in piccola parte, di questo manuale: l’educazione al rischio non è un’attività accessoria, è prevenzione a tutti gli effetti, prevista dalla legge.

1.4 I principi del sistema

La protezione civile italiana è un sistema a più livelli — comunale, regionale, statale — e per funzionare ha bisogno di principi che ne governino i rapporti. Il Codice nasce da una delega (la legge 16 marzo 2017, n. 30) che imponeva di riordinare la materia «in base ai principi di leale collaborazione e di sussidiarietà». Sono i due cardini:

• la sussidiarietà: la responsabilità si esercita al livello più vicino al cittadino in grado di affrontarla — di norma il Comune — e i livelli superiori intervengono quando l’evento eccede le capacità locali;
• la leale collaborazione: componenti diverse, con competenze diverse, devono operare in modo coordinato e non in concorrenza.

Sul piano costituzionale, la protezione civile è una materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, della Costituzione). Per questo l’articolo 1, comma 3, del Codice precisa che le sue norme «costituiscono principi fondamentali in materia di protezione civile»: lo Stato fissa i principi, le Regioni li attuano con propria legislazione. È un dettaglio tecnico, ma spiega perché accanto al Codice nazionale esista una fitta normativa regionale, compresa quella del Lazio.

1.5 Perché «civile»: un sistema di tutti

L’aggettivo «civile» non è decorativo. Indica che la protezione non è delegata in toto a corpi specializzati, ma chiama in causa la comunità. Il Codice dedica un intero capo (il Capo V, «Partecipazione dei cittadini e volontariato organizzato», artt. 31–42) alla cittadinanza attiva e al volontariato; e, come si è visto, eleva l’autoprotezione del cittadino ad attività di prevenzione.

È la stessa idea che la dottrina anglosassone chiama whole community: un’emergenza si affronta meglio quando ogni nodo del sistema — istituzioni, volontari e singoli cittadini — conosce il proprio ruolo. Il cittadino informato che tiene pronto un piano familiare e sa cosa fare a una scossa è il primo nodo di questo sistema, non un semplice destinatario di soccorso. Da qui parte tutto il manuale: dalla protezione civile come funzione condivisa.