3Il quadro giuridico: dalla Costituzione al Codice

Se il Capitolo 2 ha raccontato come è nato il sistema, questo capitolo ne descrive l’ordine giuridico: su quali norme poggia, come si dispongono fra loro e perché esiste un livello statale, uno regionale e uno comunale. Non è un dettaglio per giuristi: la collocazione delle competenze spiega chi può fare che cosa in ogni momento.

3.1 La base costituzionale

La protezione civile ha radici nella Costituzione. La riforma del Titolo V (legge costituzionale 3 del 2001) l’ha inserita tra le materie di legislazione concorrente dell’articolo 117, terzo comma: lo Stato fissa i principi fondamentali, le Regioni legiferano nel dettaglio. A questo si aggiunge il principio di sussidiarietà dell’articolo 118, per cui le funzioni amministrative spettano in via ordinaria al livello più vicino al cittadino, il Comune, salvo che esigenze di esercizio unitario non ne giustifichino la collocazione a un livello superiore.

Da qui discende una conseguenza pratica che attraversa tutto il manuale: non esiste una sola fonte, ma un sistema a più livelli in cui la norma statale e quella regionale convivono. Per Genzano di Roma valgono insieme il Codice nazionale e la normativa della Regione Lazio.

3.2 Il Codice come testo unico

Il Codice della protezione civile (decreto legislativo 1 del 2 gennaio 2018), adottato su delega della legge 30 del 2017, ha riordinato in un unico corpo la disciplina prima dispersa in decine di provvedimenti. Il suo articolo 1, comma 3, è esplicito: le sue norme «costituiscono principi fondamentali in materia di protezione civile ai fini dell’esercizio della potestà legislativa concorrente».

Il Codice non si limita a riordinare: enuncia i principi che reggono il sistema. La delega imponeva «leale collaborazione» e «sussidiarietà»; l’articolo 3 vi aggiunge differenziazione e adeguatezza. Insieme, questi quattro principi spiegano la logica dell’intero impianto: si agisce al livello più vicino al cittadino (sussidiarietà), ciascun livello fa ciò di cui è capace (differenziazione), deve disporne i mezzi (adeguatezza) e i livelli operano in modo coordinato (leale collaborazione).

3.3 Un sistema a più livelli

Il Codice traduce i principi costituzionali in una scala di responsabilità. È la struttura che ne fa, propriamente, un servizio nazionale:

Il livello comunale si appoggia anche al Testo Unico degli enti locali (decreto legislativo 267 del 2000), espressamente richiamato dall’articolo 6 del Codice: è in questa cornice che il Sindaco esercita le sue attribuzioni di protezione civile. Per gli ambiti sovracomunali rileva inoltre la legge 56 del 2014 sugli enti di area vasta (Province e città metropolitane), richiamata dall’articolo 3.

3.4 Le fonti che si intrecciano

Accanto alle leggi, il sistema vive di fonti di rango diverso, che è utile saper distinguere:

• le direttive del Presidente del Consiglio dei ministri (articolo 15 del Codice), che dettano gli indirizzi tecnici per lo svolgimento coordinato delle attività — per esempio in materia di allertamento;
• le ordinanze di protezione civile (poteri di cui agli articoli 5 e 25), provvedimenti anche in deroga alla normativa ordinaria, attivabili dopo la dichiarazione dello stato di emergenza;
• la normativa regionale, che per il Lazio disciplina l’organizzazione del sistema territoriale;
• gli atti di pianificazione (articolo 18), che pur non essendo «legge» vincolano l’azione di protezione civile sul territorio.

3.5 I confini con le altre discipline

Il Codice non vive isolato. Si intreccia con altre normative che il manuale tratta nelle parti dedicate: il Testo Unico sulla sicurezza (decreto legislativo 81 del 2008), che disciplina la sicurezza di chi opera, volontari compresi (Parte III); il Codice del Terzo settore (decreto legislativo 117 del 2017), nel cui perimetro si collocano molte organizzazioni di volontariato di protezione civile; e la normativa europea e gli standard internazionali (Parte XII). Tenere insieme questi piani è ciò che distingue un’analisi completa da una lettura parziale.