6Le quattro attività: previsione, prevenzione, gestione, superamento

La protezione civile lavora lungo un ciclo: prima dell’evento studia e prepara, durante l’evento interviene, dopo l’evento accompagna il ritorno alla normalità. L’articolo 2 del Codice organizza questo ciclo in quattro attività — previsione, prevenzione e mitigazione, gestione delle emergenze, superamento. Il commentario (Parte II) ne ha riportato il testo; qui ne spieghiamo il funzionamento operativo, fase per fase.

Le quattro attività non si susseguono soltanto nel tempo: convivono. Mentre si gestisce un’emergenza, si sta già pianificando il superamento; mentre si supera un evento, le lezioni apprese alimentano la previsione del prossimo. È un ciclo che si chiude e ricomincia.

6.1 Previsione

La previsione non significa indovinare il giorno di un terremoto: significa conoscere i rischi di un territorio e, dove la scienza lo consente, prevedere l’arrivo dei fenomeni con un anticipo utile. Lavora soprattutto sulla pericolosità: con quale frequenza e intensità un fenomeno può colpire un’area.

Per alcuni rischi la previsione è puntuale nel tempo — una perturbazione meteo si vede arrivare con ore o giorni di anticipo. Per altri, come i terremoti, non è possibile prevedere il momento esatto: la previsione diventa una stima della pericolosità nel lungo periodo (le mappe di pericolosità sismica), non l’annuncio del singolo evento. I suoi strumenti sono le mappe di pericolosità, i modelli meteorologici, le reti di monitoraggio e l’allertamento, che traduce le stime in livelli a colori.

6.2 Prevenzione e mitigazione

Se la previsione studia la pericolosità, la prevenzione agisce sugli altri due fattori del rischio: la vulnerabilità e l’esposizione. Il Codice parla di prevenzione «e mitigazione»: mitigare vuol dire ridurre, attenuare, anche quando il pericolo non si può eliminare. L’articolo 2 (commi 3-5) distingue due facce:

• Prevenzione strutturale — interventi fisici: messa in sicurezza dei versanti, opere idrauliche, adeguamento antisismico, manutenzione. Riduce la vulnerabilità.
• Prevenzione non strutturale — ciò che non è «cemento»: pianificazione di emergenza, informazione, formazione, esercitazioni, sistemi di allertamento. Riduce l’esposizione e prepara le persone.

Il volontariato di protezione civile è particolarmente attivo nella prevenzione non strutturale: informazione alla popolazione, supporto alle esercitazioni, diffusione della cultura del rischio. È la fase più silenziosa e, allo stesso tempo, quella che salva più vite.

6.3 Gestione dell’emergenza (il soccorso)

Quando l’evento è in corso, il sistema passa all’azione. La legge 225/1992 chiamava questa fase «soccorso»; il Codice del 2018 la chiama gestione delle emergenze (art. 2, comma 6): il soccorso resta il cuore, ma il termine include l’assistenza alla popolazione e l’informazione durante l’evento. La priorità è una: salvaguardare la vita e l’integrità delle persone. In pratica:

• mettere in salvo chi è in pericolo;
• dare ausilio alle squadre sanitarie, che operano in raccordo con l’emergenza sanitaria;
• assistere la popolazione colpita: accoglienza, informazione, beni di prima necessità;
• ripristinare, dove possibile, i servizi essenziali;
• mantenere le comunicazioni anche quando le reti ordinarie cadono.

Il soccorso tecnico urgente (estrazione, messa in sicurezza, ricerca e salvataggio) è diretto dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco (art. 10); il volontariato concorre e supporta, secondo la pianificazione e su richiesta dell’autorità (art. 41). L’organizzazione di questa fase — la catena dei centri di coordinamento — è il cuore della Parte V.

6.4 Superamento dell’emergenza

Quando l’evento finisce, il lavoro non è concluso: la quarta fase, spesso la più lunga, accompagna il territorio fino al ritorno alla normalità. L’articolo 2, comma 7, la definisce come l’attuazione coordinata delle misure per rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita e di lavoro, ripristinare i servizi essenziali e ridurre il rischio residuo.

Per gli eventi di rilievo nazionale, il Consiglio dei ministri delibera lo stato di emergenza (art. 24) — che non può superare i 12 mesi, prorogabili per non più di altri 12 — e ne discendono le ordinanze di protezione civile (art. 25). Dopo un terremoto, una delle attività centrali è capire quali edifici sono sicuri: si usano le schede di agibilità (AeDES, e la più rapida FAST), compilate da tecnici qualificati — funzione che il volontariato non sostituisce. La trattazione di danni, agibilità, PDNA e ricostruzione è nella Parte X.

6.5 Oltre il ciclo: i limiti del modello a fasi

Il ciclo delle quattro attività è il fondamento normativo e didattico della materia, ma la letteratura scientifica ne ha da tempo evidenziato i limiti descrittivi. Neal (1997) ha mostrato che le fasi, osservate empiricamente, non sono sequenziali né mutuamente esclusive: si sovrappongono, hanno confini sfumati e vengono vissute in momenti diversi da gruppi sociali diversi. Il Quadro di Sendai 2015-2030 ha poi spostato l’asse della disciplina dalla gestione dei disastri alla gestione del rischio, che esiste in permanenza anche in assenza di eventi (cfr. § 4.2).

Tre precisazioni discendono da questa critica e completano il modello:

1. Un ciclo per ciascun rischio. Un territorio non è “in una fase”: è in una fase per ogni rischio, e i cicli girano a velocità diverse. La fotografia corretta è una matrice rischi × fasi, con data di verifica e fonte per ogni stato.
2. Le fasi delle persone. La preparazione è anche una proprietà degli individui: sullo stesso territorio convivono persone in stati di preparazione diversi (il nuovo arrivato, il caregiver, lo studente addestrato). Il compito del sistema è spostare la popolazione verso stati più alti, con ingressi informativi differenziati.
3. La memoria come attività. Il Codice colloca la diffusione della conoscenza e della cultura di protezione civile nella prevenzione non strutturale (art. 2, comma 5), ma non nomina la trasmissione della memoria come attività autonoma. Senza istituzionalizzazione della memoria (archivi accessibili, dati storici aperti, educazione, segni sul territorio) il ciclo non si chiude: l’esperienza del superamento non alimenta la previsione successiva.

La declinazione divulgativa di questo paragrafo è nella pagina Oltre il ciclo; l’applicazione pratica della matrice è la pagina Lo stato del territorio.